Conteneur : le décret E.O. 14036 de Joe Biden stigmatise les abus des monopoles

Portée symbolique mais d’exécution limitée, a balayé la banque d’investissement américaine Jefferies, en réaction au décret du président américain Biden publié le 9 juillet 2021. Le texte E.O. 14036 sur promotion d’une concurrence « loyale » dans l'économie américaine a pris pour cible le secteur du transport maritime, et en particulier les lignes et alliances internationales de conteneurs . celui visant le transport maritime et ferroviaire. « Aucune tolérance pour les actions abusives des monopoles », promet-il.

Joe Biden met ainsi la pression sur la Federal Maritime Commission (FMC), présidée depuis le printemps dernier par Daniel B. Maffei (ancien membre démocrate du Congrès), et sur le Surface Transportation Board, les organismes qui réglementent les marchés du transport maritime et ferroviaire.

Le président américain leur demande « de sévir contre les frais injustes et déraisonnables » (comprendre les surestaries et détention), de collaborer avec le ministère de la Justice « pour enquêter sur les comportements anticoncurrentiels » (dans le viseur, les alliances) et « appliquer pleinement les lois antitrust » (sanctionner sévèrement), a décodé Jen Psaki, la porte-parole de la Maison Blanche, lors d'une conférence de presse.

Plus d’ingérence de la FMC

En droit américain, les frais de détention et les surestaries sont déjà strictement réglementés dans le Shipping Act, et ont fait l’objet d’une « règle interprétative » publiée par la FMC en 2020. Cette clarification a fait suite à « un examen approfondi dans le cadre de l'enquête 29 », cette dernière avait été lancée suite à de nombreuses plaintes que les chargeurs américains avaient fait remonter.

L'administration Biden s'intéresse en outre à la concentration dans le transport maritime qui permet actuellement « à trois grandes alliances de conteneurs de contrôler plus de 80 % du marché » [2M de Maersk et MSC ; THE Alliance de Hapag-Lloyd, Yang Ming, HMM et ONE ; Ocean Alliance avec Cosco/OOCL, Evergreen et CMA CGM, NDLR]. « Cette concentration a contribué à une flambée des coûts et des frais d'expédition pendant la pandémie. Le prix indexé pour expédier un conteneur a été multiplié par huit. Et les sociétés de transport de conteneurs ont facturé des frais massifs aux entreprises pendant que leurs marchandises restaient dans les ports », a encore indiqué la porte-parole de l’exécutif américain.

Les compagnies peuvent donc s’attendre à un encadrement renforcé concernant les pratiques de détention et de surestaries tandis que toute nouvelle et potentielle alliance fera sans doute l’objet d’un examen approfondi. Voire l’administration pourrait relancer les enquêtes pour rechercher les abus potentiels qui ont fait l’objet des plaintes.

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Immunité antitrust

Cela fait des mois que les transitaires et chargeurs américains mènent la charge sur l’ensemble de ces sujets. La dernière estocade avait été portée en mai dernier par des usagers des ports excédés par la congestion, les retards de navires, l’escalade des taux de fret, les pratiques de surestaries et de détention, l’indisponibilité des conteneurs pour les exportations américaines, le problématique du repositionnement des conteneurs vides. 

Emmenés par la puissante National Industrial Transportation League (NITL), l’association professionnelle américaine représentant les chargeurs industriels, ils n’avaient pas fait dans la demi-mesure. Ils ne demandaient rien de moins qu’une réforme du Shipping Act, la loi sur le transport maritime de 1984, et un renforcement du rôle de la Federal maritime Commission, l’autorité de régulation du transport maritime, au pouvoir jugé trop limité pour agir juridiquement contre les accords entre les transporteurs maritimes réunies en alliances qui « opèrent avec l'immunité antitrust ». À cet égard, l’association professionnelle demandait à déplacer la charge de la preuve sur les fournisseurs de services. « À eux de démontrer que leurs pratiques sont raisonnables et conformes aux règles », s’agaçaient-ils.

Pressions sans précédent

Plus personne n’ignore désormais que les tarifs de transport se sont littéralement envolés mais sans doute le lecteur a-t-il oublié que l’amorce de la flambée date d’août 2020. Et depuis, les prix n’ont pas démérité dans leur course aux records. Les taux spot du transport maritime par conteneurs sur l'itinéraire Shanghai-Los Angeles ont encore grimpé de 466 $ la semaine dernière, soit une hausse de 229 % par rapport à la même période en 2020, selon les dernières données de Drewry.

Aux États-Unis en particulier, tous les maillons de la chaîne d'approvisionnement sont confrontés à des pressions sans précédent : les capacités ferroviaires et de camions sont en défaut, les entrepôts sont pleins et les ports débordent. La pandémie a complétement désorganisé les chaînes d’approvisionnement mondiales, dopé la consommation, et modifié les comportements d’achats. L’offre de transport ne parvient plus à absorber la demande alors que les ruptures de stocks menacent beaucoup de secteurs. La situation retarde encore le cadencement des rotations et le repositionnement des conteneurs vides là où ils sont attendus, c’est-à-dire en Asie, usine du monde, pour être ensuite réexpédiés là où ils sont consommés, en Europe et encore davantage en Amérique du Nord.

Sur les 12 derniers mois, 11 mois ont connu une croissance annuelle des dépenses en biens de consommation de plus de 10 % outre-Atlantique. Par comparaison, au cours des 18 années qui ont précédé la pandémie, le taux de croissance moyen était de 4,7 %, selon les données du US Bureau of Economic Analysis et du US Census Bureau agrégés par le consultant Sea-Intelligence. La flambée des exportations asiatiques vers l'Amérique du Nord se poursuit sans relâche. Au cours des trois premiers mois de 2021, les volumes à destination de l'est ont augmenté de 34 %, indique Drewry.

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Productivité et infrastructures déficientes

Le World Shipping Council (WSC), qui représente les intérêts des transporteurs (l’association revendique 90 % du commerce mondial de conteneurs), n’a pas tardé à réagir par un communiqué de presse, rappelant que les problématiques actuelles – taux de fret élevés, retards et goulets d'étranglement – étaient principalement le fait d’une demande de consommation sans précédent.

En leur propre nom, certaines compagnies, à l’instar de Hapag-Lloyd et de ONE, n’ont pas hésité ces derniers mois à pointer la déficience des infrastructures de la côte ouest-américaine, due à un sous-investissement chronique, ainsi que la productivité des ports américains, qui ne seraient pas en mesure « d'importer des marchandises aussi rapidement que les ports asiatiques peuvent les expédier ».

« La productivité que nous constatons est généralement 50 % plus élevée dans les ports d'Asie par rapport à l'Amérique du Nord », avait glissé, perfide, Jérémy Nixon, le directeur général de ONE lors de la grand-messe du secteur TPM en mars. Une trentaine de porte-conteneurs faisaient alors la queue au large de la baie de San Pedro alors qu’Oakland et d’autres ports servaient de ports de déroutage.

Les transporteurs maritimes utilisent toutes les capacités disponibles et mettent tout en œuvre pour gérer les perturbations opérationnelles provoquées par le Covid-19, se défend le World Shipping Council. « Mais lorsque les terminaux maritimes ne peuvent pas décharger la cargaison déjà sur les quais, les navires ne peuvent pas accoster pour décharger et charger la cargaison. Les terminaux maritimes ne peuvent pas dédouaner les marchandises si les importateurs de ces marchandises n'ont pas d'entrepôts ou de zones de stockage pour placer ces conteneurs. Et les conteneurs sont bloqués dans de nombreux endroits aux États-Unis, dans l'attente d'une capacité ferroviaire et routière adéquate pour les transporter », explique John Butler.

Pour le PDG du World Shipping Council, il n’y aura pas de normalisation « tant que la demande massive d'importations de la part des entreprises et des consommateurs américains subsistera ».

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FMC, un rôle limité

Du côté de la FMC, agence indépendante et donc techniquement pas soumise aux décrets présidentiels, le nouveau président s’est montré jusqu’à présent plutôt juge de paix, estimant que tout le monde est dans le même bateau et sur le pont. « Les transporteurs font tout leur possible pour déployer des navires et des équipements, mais il est difficile d'insérer davantage de navires si vous ne pouvez pas les décharger dans les ports encombrés. »

Daniel B. Maffei ne nie pas une problématique d’infrastructures et a reconnu que les frais de détention et de surestaries, excessifs, est une vraie préoccupation et ne font qu'empirer les choses. Il a eu l’occasion de le dire dans des webinaires auxquels il a été convié depuis sa nomination.

La FMC indique avoir renforcé son contrôle sur les alliances afin d'identifier des preuves de comportement anticoncurrentiel concernant les taux et la capacité. Mais dans la pratique, son rôle reste limité. Elle dispose d'une autorité pour traiter les litiges relatifs à la détention et aux surestaries. Mais elle ne peut intervenir sur la tarification des prix du transport que s'ils sont jugés « déraisonnablement élevés » au regard du marché ou s'ils sont le résultat d’un défaut de concurrence du fait des alliances.

 Mais jusqu'à présent, de l’avis même des commissaires, il n’y a eu aucune violation de la loi sur les services de transport maritime. Et un prix élevé ne constitue pas en soi une violation. De même, un prix élevé peut néanmoins rester abordable, sous-entendent-ils. 

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La consolidation du secteur, le problème ?

Il n'y a pas de problème de concentration du marché à régler, oppose le World Shipping Council « et les mesures punitives prises à l'encontre des transporteurs sur la base d'hypothèses économiques erronées ne résoudront pas les problèmes de congestion ». Pour l’association, le manque de concurrence n'est pas non plus la cause des problématiques actuelles. « Plus de 50 transporteurs maritimes exploitent plus de 1 000 navires qui fournissent quelque 180 services de ligne aux importateurs et exportateurs américains. Et la nature concurrentielle du secteur est également évidente lorsqu'on examine sur une longue durée les prix que les chargeurs ont payés pour transporter leurs marchandises. »

Selon les données de Drewry, les taux entre les principaux ports d'Asie et Los Angeles constatés entre 2006 et mai 2021 ont été très volatils mais ont évolué dans une fourchette comprise entre 2 000 et 3 000 $/FEU. Dans le sens inverse, ils ont été inférieurs à 1 500 $ ces dernières années, reflet du déséquilibre de la balance commerciale entre les deux régions. Le volume des importations en provenance d'Asie a été en effet environ deux fois supérieur à celui des exportations des États-Unis vers l'Asie, et pendant certaines périodes de l'année dernière, il a été jusqu'à trois fois supérieur.

« Les mouvements de prix sont déterminés par l'offre et la demande et sont le résultat d'un marché concurrentiel. Même si la capacité déployée des navires sur le transpacifique n'a jamais été aussi élevée, l'augmentation considérable et soutenue des importations américaines a physiquement dépassé la capacité disponible et a entraîné une flambée des prix », clame John Buttler.

Quant à la structure et au niveau de concentration du marché du transport maritime par conteneurs, « ils n'ont pas changé pendant la pandémie. Au contraire, nous avons un marché qui fonctionne bien avec de faibles barrières à l'entrée. » Il en veut pour preuve le lancement de nouveaux services et l’entrée de nouveaux transporteurs sur le marché.

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25 MEVP en 2021 d’importations américaines 

Selon l'association de détaillants américains, la National Retail Federation (NRF), les importations américaines pourraient dépasser les 25 MEVP en 2021 (22 MEVP en 2020). Ce qui n’est pas sans les inquiéter. « Le défi pour les détaillants et les chaînes d'approvisionnement est de maintenir les rayons approvisionnés alors que la congestion portuaire et d'autres perturbations de la chaîne d'approvisionnement continuent d'avoir un impact sur l'industrie et l'économie plus largement. »

Le rapport mensuel Global Port Tracker publié par la NRF et Hackett Associates place les importations de détail à 12,8 MEVP pour le premier semestre de 2021 dans les 13 plus grands ports américains suivis par le rapport. Cela équivaut à une augmentation de 35,6 % par rapport à la même période de l'année dernière (certes, pas une base signifiante)

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